摘要：国内行政诉讼法推行五年多的实践表明,正确处置行政权、审判权和检察权三者之间的相互关系,看重和加大检察机关对行政诉讼的法律监督是全方位贯彻推行行政诉讼法的基本首要条件和要紧保证。检察机关有权对行政诉讼实行法律监督,是国内行政诉讼法所确定的一项基本原则,这一原则现在在实践中仍面临着一系列的困难和问题。本文就国内行政诉讼检察监督的法律地位,监督方法和范围与抗诉问题进行剖析和分析。

检察机关有权对行政诉讼实行法律监督,是国内行政诉讼法所确定的基本原则之一。国内行政诉讼法已经生效推行五年多时间了,五年的实践表明,正确处置行政权、审判权和检察权三者之间的相互关系,加大检察机关对行政诉讼的法律监督是全方位贯彻推行行政诉讼法的基本首要条件和要紧保证。现在 ,在行政诉讼中实行检察监督仍面临着一系列的困难和问题 ,理论上不够成熟,实践中仍在试点探索,因此,有必要看重和加大对行政诉讼检察监督问题进行深入的研究和分析。本文拟就检察监督的地位、方法、范围及抗诉等问题略陈管见。

1、检察机关在行政诉讼中的法律地位

关于检察机关在行政诉讼中的法律地位问题,法学界和实质部门存在着不一样的看法和认识。有人倡导检察机关参加行政诉讼处于原告地位;有人倡导检察机关在行政诉讼中处于法律监督者的地位;还有人倡导检察机关在行政诉讼中具备双重身份,从提起诉讼的角度来看，它处于原告的诉讼地位,同时,它又行使法律监督者的职能。海外立法对这一问题也采取了不一样的态度。在英国,检察机关参与行政诉讼的基本方法是提起诉讼和参加诉讼。法律明确规定了检察机关参与行政诉讼的情形并规定应有检察长参加的案件，检察长应该参加。英国总检察长提起诉讼或以检察长的名义提起诉讼,都以总检察长作为诉讼形式上的原告人。在英王诉讼中 ,由有关的部充当原告人或被告人,假如没如此的部 ,总检察长充当诉讼中的原告人或被告人〔1〕.在德国,行政法院法规定了行政诉讼的公共利益代表人规范,就是联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人,他们分别是行政诉讼的参加好友。〔2〕可见,在德国,检察机关在行政诉讼中有我们的特征,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

大家觉得,检察机关在行政诉讼中一直处于法律监督者的地位,而不等同于一般诉讼当事人,无论是提起诉讼还是参加诉讼,其法律地位只能是国家的法律监督机关,主要理由如下:

第一,这是检察机关的性质和任务决定的。国内宪法第129条明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第4条规定的检察机关的任务是“通过行使检察权,……维护社会主义法制,维护社会秩序……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,守卫社会主义现代化建设的顺利进行。”

第二,这是国家干涉原则所决定的。检察机关代表国家实行干涉的目的是保证行政审判机关正确行使审判权,确保行政裁判的公正、合法,保证行政诉讼立法目的的达成。检察机关依法对行政诉讼活动实行法律监督,对那些损害国家和社会公共利益的违法行为进行必要的干涉,确保行政诉讼法的顺利推行,这是行政检察监督的要紧任务。

第三,这是由行政诉讼法明确规定的。行政诉讼法第10条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。有人倡导,检察机关在参加诉讼时是处于法律监督者的地位,在提起诉讼时则处于原告的地位。这种看法是不可以成立的,大家觉得,检察机关在提起诉讼时 ,仍然处于法律监督者的地位,由于检察机关提起诉讼与当事人提起诉讼不同。检察机关提起诉讼的权力源自其法律监督的职能,是由其法律监督权派生出来的,因而具备法律监督的性质。检察机关提起行政诉讼,既是对行政违法行为的监督,又是对行政相对人舍弃诉权的行为的监督。因而检察机关在行政诉讼中不是处于一般当事人的诉讼地位,而是处于法律监督者的诉讼地位。

检察机关的行政诉讼中的法律地位体目前它既享有行政诉讼活动程序意义上的监督权,监督行政诉讼活动是不是合法,又享有实体意义上的监督权,监督行政裁判是不是合法、正确。因此,检察机关在行政诉讼中应该享有独立的诉讼权利,承担相应的诉讼义务。诉讼权利主要包含:有权提起诉讼;有权在行政诉讼的任何阶段参加诉讼;有权对案件的事实和证据进行调查;有权查阅案卷、审察证据;有权参加法庭审理并对案件认定的事实和适使用方法律问题下发表建议;有权对行政诉讼中的违法行为进行准时制止并提出修改建议;有权对法院违法的一审裁判提出上诉;有权对法院违法的二审裁判提出抗诉。诉讼义务主要包含:严格根据行政诉讼程序办案;不影响行政审判职员依法独立行使职权;维持法律监督者的地位,不介入当事人之间的具体权利义务之争。〔3〕

2、行政检察监督的方法

行政检察监督的方法是指检察机关对行政诉讼实行法律监督的具体渠道和办法。国内行政诉讼法第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权根据审判监督程序提出抗诉”。这样来看,行政诉讼法明确规定了提出抗诉这种行政检察监督的方法。

除去法律明确规定的抗诉方法以外,是不是还可以采取其他的行政检察监督的方法,如提起诉讼、参加诉讼等,对此,法学理论界和实质部门存在着不一样的认识和看法,有些一定,有些否定,并各自提出了我们的理由和依据。大家觉得,从行政诉讼的立法目的出发,依据国内检察机关的性质、地位和目的任务,行政检察监督的方法应当既包含提起诉讼,又包含参加诉讼,主要理由如下:

第一,国内行政诉讼法第10条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。行政诉讼法在总则中用专门的条文规定,其目的就是行政检察监督是全方位、多角度的,是推行全方位的、完整的法律监督,而不是局部的、有限的法律监督。检察机关不只要监督审判结果——已经发生法律效力的判决和裁定,而且还要监督诉前的起诉行为和诉讼的全过程。假如行政检察监督的方法仅限于事后的抗诉监督则不符合行政诉讼法第10条的立法精神,在实践中不利于行政检察监督活动的全方位拓展。

第二,因为行政纠纷的双方当事人的法律地位不平等,在行政相对人不敢或无力提起诉讼的状况下,行政相对人就会被迫舍弃诉权或改变我们的诉讼请求,对行政机关的行政违法责任就很难追究。由检察机关提起诉讼,就能有效地保护行政诉权的行使,全方位保护行政相对人的合法权益。

第三,为了保护国家和社会公共利益,需要实行全方位的行政检察监督方法。在现实日常常见存在着行政机关的具体行政行为侵害了不特定群体的合法权益,而出现无人就全部损害提起诉讼的状况。除此之外,行政机关为了逃避当被告,以牺牲国家利益为代价,降格执法,这种违法的具体行政行为不只侵有相对人的合法利益,而且使国家社会公共利益遭受损害。在上述这两种状况下,需要对行政诉讼实行全方位的行政检察监督。

第四,对行政诉讼实行全方位的监督,是维护社会主义法制统一的需要,因为检察机关提起行政诉讼是基于法律监督权,而不是基于行政诉讼当事人的行政诉权,因而它的意义不只在保护行政相对人的合法权益，而且是维护社会主义法律的统一推行所必需。从起诉这一环节开始对行政诉讼实行检察监督,对于保证行政相对人诉权的达成,帮助行政审判机关做好审察受理工作,具备关键的意义。因为对行政案件实行“不告不理”的原则,是不是对违法具体行政行为提起诉讼直接关系到该违法行为是不是同意司法审察 ,因此,检察机关对行政违法行为不应该采取消极的态度,在案件受理后再进行监督,而应该采取积极的态度,赋予检察机关提起诉讼的权利,对行政诉讼实行事前的监督,以切实保障行政诉讼立法目的的达成。

第五,检察机关采取提起诉讼和参加诉讼的方法对行政诉讼进行监督是海外行政检察监督的基本监督方法。在英国 ,英国的总检察长对公共机构的越权行为 ,有权向法院提起诉讼,需要法院发布阻止令或作出确认判决;对于公民的告发，总检察长也可在审察后由公民以总检察长的名义向法院提起这方面的诉讼。如前所述 ,在德国,检察机关有权以公益代表人的身份提起诉讼等等。
1985年9月公布的波兰检察院法第45条规定,检察官要监督行政法律的推行,并需要提起这种案件的诉讼。检察官诉讼的任何阶段都可以参加进来。匈牙利民事诉讼法典第337条第 4款规定,如行政机关不认可检察长的抗议,检察长有权从这一决定公告在30天以内向法院提起诉讼并可参加诉讼。〔4〕

除去上述三种行政检察监督的方法以外,有些同志还提出,检察机关应采取支持起诉方法。大家觉得,支持起诉不应成为行政检察监督的方法。支持起诉是指检察机关对行政侵权行为所导致的后果比较紧急的,要支持行政相对人向法院提起诉讼。采取支持起诉的方法。由检察院支持当事人起诉,事实上是把民事诉讼法第15条确定的支持起诉的原则应用到行政诉讼法中来,支持起诉的实质是一种社会监督的方法,而不具备国家权力的性质,检察院作为国家专门法律监督机关既然有权实行提起诉讼和参加诉讼的方法,其效力和用途远远超越了社会监督的方法,因而没必要采取这种监督方法。〔5〕

3、行政检察监督的范围

行政检察监督的范围问题,国内法律未作明确的规定。法学界和实质部门对此认识也非常不同。有些同志觉得检察机关有权对所有些行政案件实行全方位的监督 ,有些同志则觉得只能对一部分行政案件实行重点的监督,但对应当实行检察监督的一部分行政案件怎么样界定,又存在不一样的看法:其中一部分人觉得行政检察监督的范围是“公益性的行政案件”,与依据行政相对人的申请参与的“重大个人权益的行政案件”;另一部分人觉得行政检察监督的范围应依据诉讼请求来确定,只有在行政相对人不便或不敢起诉并且案情基本了解的状况下才是行政检察监督的范围;还有一部分人觉得行政检察监督的范围包含三大类案件:一是行政机关的违法侵权行为涉及到社会公共利益与行政机关的行政违法行为后果比较紧急并且受害人又舍弃诉权的行政案件;二是检察机关自己发现并觉得应当监督的重大行政案件;三是涉外的行政诉讼案件。〔6〕

在确定行政检察监督的范围时 ,大家觉得应当注意到以下两个问题:

第一,检察机关实行法律监督的权限问题。大家觉得,人民检察院作为国家专门的法律监督机关,行政检察监督是检察机关的一项职务行为,体现了国家意志 ,具备国家强制性。因此,它的监督权限是不受限制的,对行政诉讼中的所有违法行为都有权进行监督。不论行政案件的性质怎么样 ,也不论是什么类型的行政案件,检察机关都有权依法自行决定是不是实行法律监督,在监督的范围上不受任何限制。

第二 ,在行政检察监督实践中的必要性和可能性的问题。行政检察监督是一项全新的工作 ,在国内刚刚起步 ,现在实践中仍在试点探索 ,职员缺少 ,经验不足 ,又缺少成熟的理论指导和明确的法律依据 ,因此 ,大家觉得 ,现在在确定行政检察监督的范围时应当分阶段有选择有重点地进行,没必要也没可能将全部的行政案件纳入监督的范围,这是由于:国内行政诉讼法规定的行政诉讼的范围较为广泛,类型复杂,检察机关假如要对全部的行政案件进行监督显然是不现实的。相当一部分行政案件并没出现诉讼障碍,诉讼活动进行得较为顺利,没发生违法行为,因此,检察机关没实行法律监督的必要。行政诉权是行政相对人依法享有些一项关键的权利,是不是行使或如何行使应由行政相对人自行选择,检察机关在进行检察监督时应当尊重行政相对人的选择权和处分权,正确处置国家干涉与行政相对人自由选择和处分的关系。

第三,借鉴海外确定行政检察监督范围的立法规定。在英国,法律规定了行政检察监督的范围,检察长在下述状况下参与行政诉讼:凡涉及公共权利和利益的诉讼,并要颁布训戒令或宣言加以保护的,需要有检察长参加;为预防损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为,经检察长许可后,私人和地方机关可以假借检察长的名义提起诉讼;选举法院审理有关选举的案件时,需有公共控诉局长的代表参加,选举法院关于选举中有无不法行为向高级法院的报告,须抄送检察长,以便研究决定是不是实行控诉。〔7〕

在现阶段,大家在确定行政检察监督的范围时,既应该注意检察机关有权实行全方位的监督,行政检察监督的范围不受任何限制,同时又要从现在行政检察监督的必要性和可能性出发,只能有选择有重点地进行监督,监督范围又是有限制的。大家需要把行政检察监督范围的无限性和有限性结合起来,把应有状况和现有状况结合起来,实行全方位监督和重点监督相结合的原则,同时借鉴海外的有益经验,并以此来确定国内现在行政检察监督的范围。

现在,从国内行政检察监督的现实状况出发,考虑到作为监督对象的行政案件的客观状况,如案件的性质、影响、复杂程度等等,将行政检察监督限定在以下范围之内:

涉及到社会公益的行政案件。行政违法后果紧急,案情重大,而无人提起的行政案件。这里的案情重大,包含损害紧急的案件和情节恶劣的案件。具备重大政治影响的行政案件。具备涉外原因的行政案件。由于这种案件直接关系到国家的主权和国内在国际上的声誉。行政审判机关或行政诉讼当事人需要检察机关参加,检察机关也觉得有必要参加的行政案件。检察机关觉得有必要监督的其他重大的行政案件。主如果检察机关自己发现并觉得应当监督的行政案件。

4、行政检察监督中的抗诉问题

行政诉讼法第64条明确规定了检察机关对行政诉讼有权提出抗诉,这是国内现在唯一从立法上予以确认的行政检察监督的方法。为了具体贯彻推行行政诉讼法的这一规定,最高人民检察院拟定了《关于实行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》,明确规定了检察机关提起抗诉的渠道和方法。关于检察机关行使抗诉权虽然在立法上有明确规定,是法定的检察监督方法,但 ,因为立法规定过于简略,非常不健全,使得检察机关在行使抗诉权时面临着很多问题和困难。大家觉得,依据行政诉讼法第64条与司法讲解的精神 ,从国内行政检察监督的现实出发,应当全方位理解和把握抗诉权的立法规定,抗诉权应当包含以下三方面的内容:一是提出抗诉权;二是在抗诉案件审理中的法律监督权;三是抗诉案件审结后的法律监督权。即包含抗诉案件的事前、事中和事后三种监督权，是三种监督权力的统一体。

提出抗诉权提出抗诉权中主要包含两方面的问题:一是应拓宽提出抗诉权的主体范围 ;二是应确定可以提出抗诉的裁决的类型。

1.关于提出抗诉权的主体范围。最高人民检察院的《暂行规定》第2条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当根据审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定 ,发现违反法律、法规规定的 ,应当建议上级人民检察院根据审判监督程序提出抗诉。”这一规定具体设定了检察机关在审判监督程序中的抗诉权,但,对抗诉主体的规定有肯定的缺点。《暂行规定》中明确规定只有上级检察机关才能成为抗诉主体,而同级检察机关不可以行使抗诉权,只享有提出抗诉的建议权,不可以直接成为抗诉的主体。这一规定给行政检察监督的实践带来了很多问题和困难,主要表目前:其一 ,抗诉权过于集中 ,容易导致抗而不决的现象。因为很多生效的行政判决、裁定发生在基层人民法院,抗诉权就会集中在分检、市检以上的检察机关,因为这类机关没直接参加行政诉讼活动,对案情不熟知 ,再加上交通、办案时间和数目条件的限制,因而很难准时发挥行政检察监督的职能。

其二,在监督实践中,抗诉任务将主要集中在省一级检察机关,而省一级检察机关在对全省检察工作进行业务指导的同时,还要应对很多的抗诉案件,在现在这样的情况下,很难准时和有效地行使抗诉权。

基于上述理由,大家觉得,为了确保行政检察监督的顺利进行,应当拓宽行使抗诉权的主体范围 ,赋予同级检察院在审判监督程序中的抗诉权 ,使其成为真正的抗诉主体而不是抗诉的建议主体,这在理论上和实践中都是切实可行的。在理论上,同级检察院和上级检察院都是国家的法律监督机关，赋予同级检察院享有抗诉权只不过检察机关内部的职权划分问题。在实践上,同级检察院监督同级法院的行政审判活动案情熟知并且交通等条件便利,有益于飞速准时地纠正错误的行政裁判。

2关于可以提起抗诉的裁决的类型问题。在行使行政检察监督的抗诉权时,应确定可以提起抗诉的裁决的类型。

行政审判机关作出的行政判决假如违反法律、法规的规定,无论是哪一类型的行政判决,都可以成为行政检察监督的对象。而行政裁定的类型较多,状况比较复杂,根据是不是涉及行政案件的结论,可以分为两大类;第一类是对行政案件进行根本性的处置,对行政诉权产生实质性的影响,直接涉及到案件的结论问题,如终止诉讼裁定、起诉不予受理的裁定、准许原告撤诉的裁定等,这三种行政裁定虽然没直接作出审判结论,但间接确认了被诉行政行为的合法性。第二类只不过涉及诉讼程序或与诉讼有关的具体问题,对案件的结论不发生影响。如暂停诉讼裁定、停止具体行政行为实行裁定等。大家觉得,在行政裁定的海量类型中,检察机关只能针对第一类行政裁定提起抗诉,不可以针对第二类行政裁定提出抗诉。因此,在行使法定的抗诉权时,应当确定可以提起抗诉的裁定类型 ,如此在实践中才有益于大家有效地行使行政检察监督的职能。〔8〕

在抗诉案件审理中的法律监督权，抗诉权的行使不只包含对确有错误的违法的行政裁决有权提出抗诉,而且还包含在抗诉案件审理中的法律监督权。关于在抗诉案件审理中实行法律监督的形式问题 ,法律未作明确的规定。最高人民检察院的《暂行规定》第8条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,应当派员出席法庭 ,对诉讼活动是不是合法实行监督。”这一规定只不过明确了在抗诉案件的审理中检察机关应当派员出席法庭这种监督形式,对于其他监督形式未作明确的规定。大家觉得,在抗诉案件审理实行法律监督的形式有很多问题值得进一步深入分析:在抗诉案件审理过程中,检察机关派出职员的称谓问题,与在法庭上的席位设置问题,在开庭时享有什么具体权利等等。抗诉案件的具体审理方法应怎么样确定。抗诉案件审理中的一些具体的程序问题,如案卷移送问题、抗诉书的送达及期限问题、当事人的权利和义务等等。

抗诉案件审结后的法律监督权，检察机关行使的抗诉权应当延续到抗诉案件审结之后,检察机关应依法享有抗诉案件审结后的法律监督权。在实践中,假如检察机关觉得抗诉案件审结之后,抗诉案件的再审判决、裁定仍然违反法律、法规规定 ,能否进行监督,国内现行立法没明确规定。大家觉得,需要赋予检察机关对抗诉案件审结后的法律监督权,主要理由有:

第一,应当全方位完整地理解和把握行政诉讼法第10条的规定,行政检察监督是一个有机的整体,不可以简单地、孤立和静止地看待某一种监督权力,现在立法所确认的抗诉权应当包含提出抗诉——事前的监督权、在抗诉案件审理中实行法律监督——事中的监督权和在抗诉案件审结后实行法律监督——事后的监督权,大家不可以将抗诉权这三方面的内容分割开来。

第二,在审判实践中,对抗诉案件审结之后,假如当事人不服可以通过行使申诉权需要再一次再审。而检察院作为国家专门的法律监督机关假如发现抗诉案件的裁决违法而无权实行监督的话,检察机关在这方面的监督权还不如当事人的申诉权,如此背离了行政检察监督的宗旨和目的,不利于行政检察监督职能的发挥。〔9〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕参见柯汉民主编 :《民事行政检察概论》,中国检察出版社1993年12月第1版,第17～27页。

〔3〕参见王德意等主编:《行政诉讼实务导论》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241页。

〔5〕〔6〕参见柯汉民主编:《民事行政检察概论》,中国检察出版社1993年12月第1版,第39～55页。

〔8〕〔9〕参见罗豪才主编:《行政审判问题研究》,北京大学出版社1990年9月第1版,第417～ 426页。